ندای لرستان - تسنیم / در حالی بار دیگر واگذاری سهام ایران خودرو و سایپا مطرح شده که دولت باید از تجربه شکست خورده واگذاری های قبلی با توجه به پیچیدگی مساله سهامداری خودروسازان درس بگیرد و مانع سلطه بیشتر قطعه سازان بر صنعت خودرو کشور شود.
چهارصد و بیست و هفتمین جلسه هیات واگذاری روز دوشنبه 3 دی ماه در محل سالن جهاد اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل و درخصوص واگذاری سهام دولت در دو شرکت خودروسازی ها تصمیم گیری شد. مهم ترین موضوع مورد بررسی در این جلسه «تعیین تکلیف واگذاری سهام دولت در شرکتهای ایران خودرو و سایپا» بود که مطرح شد و سازمان خصوصی سازی مکلف به واگذاری مابقی سهام متعلق به دولت در شرکتهای یاد شده گردید.
در ایران، پس از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در سال 1387، فرایند واگذاری شرکت‌های دولتی از جمله ایران‌خودرو و سایپا سرعت گرفت. علیرغم تلاش‌هایی که در این قانون برای کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش بهره‌وری با واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی شده بود، در عمل، در برخی شرکت‌های دولتی از جمله ایران‌خودرو و سایپا این هدف محقق نشد. برخلاف اینکه در ظاهر دولت 5.71 درصد از سهام ایران‌خودرو و 17.31 درصد از سهام سایپا را در اختیار دارد، ولی با واگذاری سهام این دو شرکت به شرکت‌های عمومی وابسته و تحت کنترل خود، و همچنین ایجاد نظام سهامداری چرخشی در شرکت‌های خودروسازی، عملاً مدیریت ایران‌خودرو و سایپا را در اختیار خود نگه داشت. شرکت‌های وابسته به دولت در ایران‌خودرو و سایپا سهام قابل‌توجهی را در اختیار دارند، طوری که 21.12 درصد از سهام ایران‌خودرو و 15.6 درصد از سهام سایپا متعلق به آن‌ها است.
در نظام سهامداری چرخشی مذکور، شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو و سایپا به صورت مستقیم و غیرمستقیم سهام شرکت‌های اصلی را خریداری کرده و یک چرخه بسته مالی ایجاد کرده‌اند. حجم این بخش از سهام در ایران‌خودرو 25.24 درصد و در سایپا 39.66 درصد است. سهام چرخشی به دلیل ایجاد حلقه بسته‌ای، عملاً تحت مدیریت سهامدارانی قرار می‌گیرد که بیشترین سهم از شرکت اصلی را در اختیار دارند.
با توجه به موارد فوق، به دلیل آنکه سایر سهام آن دو شرکت، به جز سهام چرخشی، عمدتاً تحت مدیریت دولت قرار دارد، و وجود سهام چرخشی که باعث خرید سهام شرکت ایران‌خودرو و سایپا توسط زیرمجموعه‌های آن از منابع داخلی شده است، علاوه بر امتداد احاطه کامل دولت بر آن‌ها، موجب ایجاد کمبود سرمایه در این شرکت‌ها طی سال‌های دهه 1390 شده است.
مسئله دیگری که پس از واگذاری سهام دولت در انتهای دهه 1390 ایجاد شد، ورود قطعه‌سازان به سهامداری ایران‌خودرو است. سهامداری قطعه‌سازان در شرایط انحصار تولید و عرضه خودرو در ایران، با توجه به مشکلاتی که در خرید و تأمین قطعات طی سال‌های گذشته حادث شده، زمینه گمانه‌زنی‌ها و مناقشات فراوانی میان قطعه‌سازان را ایجاد کرده است.
در حال حاضر، اگرچه اصلاح رابطه سیاست‌گذار با شرکت‌های خودروسازی از طریق واگذاری خودروسازان به بخش خصوصی می‌تواند به عنوان یکی از مهمترین عوامل برای افزایش کارایی و برون‌رفت از چالش‌های موجود مطرح باشد، اما بدون در نظر گرفتن شرایط کشور و به تبع آن الزامات واگذاری در دو سطح فرابخش و بخش، مطمئناً به نتیجه مورد نظر نخواهد رسید. تجربه تاریخی ناموفق خصوصی‌سازی شرکت‌های بزرگ در کشور و عدم انطباق کامل منطق خصوصی‌سازی با اقتصاد در شرایط تحریم بیانگر این مطلب است که در صورت اهتمام به واگذاری در شرایط فعلی باید ملاحظات حداکثری در سطح بخش در قالب الزامات برون‌نگاهی، درون‌نگاهی و دوره گذار مدنظر قرار گیرد.
در خصوص واگذاری سهام این دو خودروسازی بزرگ کشور، رعایت الزامات برون‌نگاهی با تأکید بر تدقیق چشم‌انداز و تدوین سیاست‌های توسعه صنعت خودرو‌سازی و تقویت ویژگی‌های بازار از طریق اصلاح نظام قیمت‌گذاری و تعرفه‌ای از جمله الزامات مد نظر است. همچنین، رعایت الزامات درون‌نگاهی شامل تعیین تکلیف سهام چرخشی و برقراری سازوکارهای حفظ حقوق سهامداران خرد به‌منظور جلوگیری از شکست واگذاری ضروری است. با توجه به زمان‌بر بودن رعایت تمامی الزامات مطرح شده در حد فاصل زمان گذار از حالت فعلی به حالت واگذاری، به‌منظور تسریع در بهبود کارایی بنگاه، نیاز است در راستای پیاده‌سازی تمرین‌هایی برای خصوصی‌سازی از راهکارهایی مانند واگذاری بنگاه استفاده شود. در ادامه به جزئیاتی از تجربه شکست خورده واگذاری سهام ایران خودرو و سایپا که منجر به تسلط صنعت قطعه سازی بر این صنعت هم شده است، می پردازیم.
گفتنی است با اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی پس از سال 1387، سهام دولت در شرکت‌های ایران‌خودرو و سایپا واگذار شد و در ظاهر به 17.31 درصد در ایران‌خودرو و 5.71 درصد در سایپا کاهش یافت. اما در واقعیت، با واگذاری سهام به شرکت‌های عمومی وابسته به دولت (12.21 درصد در ایران‌خودرو و 6.15 درصد در سایپا) و ایجاد نظام سهام‌داری چرخه‌ای (25.24 درصد در ایران‌خودرو و 39.66 درصد در سایپا)، مدیریت این شرکت‌ها همچنان در اختیار دولت باقی ماند.
چگونه خصوصی سازی دور زده شد؟
لازم به ذکر است شرکت‌های خودروسازی، شرکت‌هایی ایجاد کرده‌اند که اقدام به خرید سهام شرکت مادر می‌کنند. ازاین‌رو، شرکت‌های زیرمجموعه قادر به تعیین هیئت‌مدیره شرکت مادر هستند، این درحالی است که هیئت‌مدیره شرکت زیرمجموعه قبلاً توسط شرکت مادر تعیین شده است.
در حال حاضر شرکت ایران‌خودرو به واسطه شرکت‌های زیرمجموعه خود 24.25 درصد سهام خود را در اختیار داشته و شرکت سایپا نیز به همین شیوه، 39.66 درصد سهام خودش را در اختیار دارد. در این شرایط، سهم دولت در این دو شرکت جنبه کنترلی پیدا کرده و ازاین‌رو مواردی همچون تعیین مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره این شرکت‌ها تا سیاست‌های آن توسط دولت تعیین می‌شود. پس از واگذاری‌های مذکور، شرکت با مسائل جدیدی ناشی از تغییرات ایجاد شده در ساختار مالکیتی آن مواجه شد.
از تبعات این نوع مدیریت می‌توان به تحمیل سرمایه‌گذاری‌های غیراقتصادی، تحمیل نیروی انسانی، بی‌ثباتی در سیاست‌ها و استراتژی‌ها، عدم استقلال و بی‌ثباتی مدیریتی، و نظام قیمت‌گذاری دستوری محصولات اشاره کرد.
بنابر آنچه بیان شد، پیش از هرگونه اقدام اصلاحی یا سیاست‌گذاری جدید، باید درک دقیقی از ساختار مالکیتی بنگاه و تأثیر آن بر عملکرد آن صنعت داشت. به‌خصوص در مورد صنعت خودروسازی ایران، با توجه به پیچیدگی و درهم‌تنیدگی ساختار مالکیتی آن، اهمیت این بررسی دوچندان می‌شود. از این طریق، این امکان فراهم می‌شود که ضمن رسیدن به درک بهتر از مشکلات و موانع پیش روی این صنعت، زمینه برای اندیشیدن درباره ایده‌هایی برای اصلاح این ساختار نیز فراهم شود.
وضعیت سهامداران ایران خودرو و سایپا
شرکت ایران خودرو در سال 1371 در بورس اوراق بهادار تهران پذیرفته و در سال 1377، واگذاری سهام دولت در این شرکت آغاز شد. سهامداران بالای یک درصد این شرکت تا ابتدای 1402 به شرح زیر می باشد:
شرکت های چرخه ای (زیر مجموعه ایرانخودرو): شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو، 25.24 درصد سهام شرکت مادر را در اختیار دارند.
سهام شرکت‌های عمومی وابسته به دولت: 21.12 درصد از سهام ایران‌خودرو به شرکت‌های عمومی وابسته به دولت تعلق دارد.
سهام قطعه‌سازان: قطعه‌سازان بزرگ مانند شرکت کروز و هلدینگ رایزکو، در دوره‌ای تا 18.7 درصد از سهام ایران‌خودرو را در اختیار داشتند.
سهام خرد: 29.23 درصد از سهام متعلق به سهام‌داران خرد است که امکان تأثیرگذاری بر مدیریت را ندارند.

همانطور که در نمودارهای بالا مشخص است، سهام گروه‌های مختلف در ایران خودرو روندهای متفاوتی را طی کرده است. سهام دولت از سال 1387 تا 1389 به بیش از نصف خود کاهش پیدا کرده است و پس از آن تا سال 1399 کاهش اندکی را تجربه کرده است.
همزمان با کاهش سهام دولت در ایران‌خودرو، در بازه زمانی سال‌های 1387 تا 1389، سهام شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو در این شرکت افزایش یافته و پس از سال 1389 نوسانات کمی را تجربه کرده است.
از سال 1390 و همزمان با کاهش سهم شرکت‌های عمومی غیردولتی در ایران‌خودرو، سهام شرکت‌های وابسته به شرکت کروز در ایران‌خودرو افزایش یافته است. همزمان با تغییر دولت در سال 1392، سهام این شرکت‌ها با رشد حدود دو برابری همراه شده و پس از آن با اضافه شدن هلدینگ رایزکو، سهام آنها تا سال 1398 به طور مستمر افزایش پیدا می‌کند، به نحوی که در پایان سال 1398 این گروه از قطعه‌سازان در حدود 25 درصد از سهام ایران‌خودرو را به خود اختصاص داده‌اند.
اما از ابتدای سال 1399، با افزایش قیمت سهام ایران‌خودرو، سهام این گروه با حدود 6 درصد کاهش روبرو شده و به 18.7 درصد رسیده است.
شرکت سایپا هم در سال 1374 در بورس اوراق بهادار تهران پذیرفته و در سال 1378، 51 درصد از سهام دولت در شرکت سایپا واگذار شد. 
سهام چرخه‌ای (شرکت های زیر مجموعه سایپا): شرکت‌های زیرمجموعه سایپا، 66.39 درصد از سهام این شرکت را در اختیار دارند و این حلقه بسته مدیریت را در اختیار خود نگه داشته است.
سهام شرکت‌های عمومی وابسته: حدود 15.6 درصد از سهام سایپا متعلق به شرکت‌های عمومی وابسته به دولت است.
سهام قطعه‌سازان: نقش قطعه‌سازان در سهام‌داری سایپا به میزان کمتری از ایران‌خودرو تأثیرگذار بوده است.
سهام خرد: حدود 27.43 درصد از سهام شرکت سایپا در اختیار سهامداران خرد (حقیقی-حقوقی) است.
سهامداران بالای یک درصد این شرکت تا ابتدای 1402 به شرح زیر می باشد:

با توجه به نمودارهای فوق، سهام گروه‌های مختلف در شرکت سایپا هم روندهای قابل توجهی را طی کرده است.
سهام دولت از سال 1387 تا سال 1392 بدون تغییر بوده و پس از آن، طی سال‌های 1392 و 1393 سهام دولت در شرکت سایپا به بیش از نصف خود کاهش پیدا کرده است.
علاوه بر آن، همزمان با کاهش سهام شرکت‌های عمومی وابسته به دولت در سایپا، در بازه زمانی سال‌های 1388 تا 1398 و قرار گرفتن سهم این گروه به پایین تر از 5 درصد در سال 1389، سهام شرکت‌های زیرمجموعه سایپا در این شرکت افزایش یافته است، به‌طوری که تا پایان سال 1389، شرکت‌های زیرمجموعه سایپا مجموعاً 36 درصد از سهام سایپا را در اختیار داشتند. پس از آن تا سال 1398، تغییرات اندکی در این روند مشاهده شد.
مقارن با کاهش سهام دولت در بازه زمانی سال‌های 1392 و 1393، میزان سهام شرکت‌های عمومی وابسته به دولت در سایپا مجدداً افزایش یافت، به‌طوری که از 2.9 درصد در سال 1391 به بیش از 22 درصد در سال 1393 رسید.
تحلیلی بر ساختار سهام‌داری شرکت‌های ایران‌خودرو و سایپا
همانطور که در وضعیت این دو شرکت تشریح شد، مشخصا دولت همچنان از طریق سازوکارهایی کنترل مدیریتی خود را بر این دو شرکت حفظ کرده است.
1. سهام‌داری چرخه‌ای: شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو و سایپا بخش قابل توجهی از سهام شرکت مادر را در اختیار دارند (24.25 درصد در ایران‌خودرو و 39.66 درصد در سایپا). این ساختار مالکیتی یک حلقه بسته ایجاد کرده که اجازه می‌دهد هیئت‌مدیره شرکت مادر توسط زیرمجموعه‌ها تعیین شود و کنترل مدیریتی همچنان حفظ شود.
2. سهام شرکت‌های عمومی وابسته به دولت: حدود 12.21 درصد از سهام ایران‌خودرو و 6.15 درصد از سهام سایپا در اختیار شرکت‌های عمومی وابسته به دولت است که عملاً به عنوان نمایندگان غیررسمی دولت عمل می‌کنند.
3. نقش قطعه‌سازان: در ایران‌خودرو، قطعه‌سازانی مانند کروز و هلدینگ رایزکو سهم قابل توجهی از سهام را در اختیار دارند. این موضوع باعث ایجاد مناقشات در تأمین قطعات و افزایش نفوذ این قطعه‌سازان در تصمیم‌گیری‌های شرکت شده است.
تأثیرات ساختار فعلی بر مدیریت این دو خودروسازی چیست؟
لازم به ذکر است، دولت از طریق سهام‌داری چرخه‌ای و وابستگی شرکت‌های عمومی به‌طور غیرمستقیم بر مدیریت شرکت‌ها مسلط است. همچنین سهام‌داری چرخه‌ای موجب استفاده از منابع داخلی برای خرید سهام شده که به کمبود سرمایه و ضعف در سرمایه‌گذاری منجر شده است. استقلال مدیریتی محدود شده و هیئت‌مدیره تحت نفوذ سهام‌داران دولتی و وابسته باقی مانده است. از طرفی ساختار مالکیتی فعلی منجر به بی‌ثباتی در تصمیم‌گیری‌های مدیریتی و تدوین استراتژی‌ها شده است.
گفتنی است به‌رغم واگذاری ظاهری سهام دولت، ساختار سهام‌داری فعلی ایران‌خودرو و سایپا همچنان تحت کنترل غیرمستقیم دولت قرار دارد و این مسئله باعث شده چالش‌های مدیریتی، مالی، و اجرایی در این شرکت‌ها ادامه پیدا کند.
قطعه سازان به دنبال سلطه کامل بر صنعت خودرو
طی سال های اخیر برخی از قطعه سازان که در حال حاضر هم سهم قابل توجهی در خودروسازان دارند، سعی کردند مابقی سهام خودروسازان را هم در اختیار بگیرند و از این طریق استیلای خود را بر صنعت خودرو کشور کامل کنند.
به عنوان مثال در سال 1390 شرکت تدبیر سرمایه آراد، 7.27 درصد از سهام ایران خودرو را خریداری کرد، در نهایت طی سال‌های بعد نیز این میزان سهامداری را به 15 درصد رساند و مجموع میزان سهامداری کروز در ایران خودرو با حضور سایر شرکت‌های مرتبط با کروز به حدود 30 درصد افزایش یافت و دو صندلی خود در هیئت مدیره ایران خودرو را تصاحب کرد. جایگاهی که باعث نفوذ بیش از پیش قطعه‌ساز جنجالی کروز در هیئت‌مدیره بزرگ‌ترین خودروساز دولتی شد. 
مسئله سهامداری و حضور کروز در هیئت‌مدیره ایران‌خودرو، پس از سال 1392 نیز میان قطعه‌سازان محل چالش بود و حتی در سال 1397 نیز انجمن سازندگان قطعات و مجموعه‌های خودرو با ارسال نامه‌ای به دفتر ریاست‌جمهوری خواستار ممانعت از حضور نماینده شرکت صنایع تولیدی کروز در هیئت‌مدیره ایران‌خودرو شدند.
هشدار در مورد تبدیل انحصار دولتی به انحصار قطعه سازان در بازار خودرو
با توجه به دستور هیئت عالی واگذاری سهام مجموعه های دولتی در دو شرکت ایران خودرو و سایپا بایستی حساسیت ویژه ای از این پس در خصوص افرادی که (حقیقی، حقوقی) قصد ورود به هیئت مدیره این دو بنگاه بزرگ خودروسازی را دارند لحاظ گردد. در نظر داشته باشیم این دو شرکت با تولید حداقل 1 میلیون دستگاه خودرو سهم حداقل 70 درصدی در بازار خودروی کشور داشته و به راحتی میتوانند به بازار خودرو در راستای منافع خود جهت دهند.
لازم به ذکر است اگرچه پیش تر، بازار خودرو کشور درگیر انحصار دولتی بود اما به هر حال تدابیری در راستای حمایت از مصرف کننده در دستور کار قرار می گرفت. این در حالی است که اگر قرار باشد بازار تولید 1 میلیون خودرو در انحصار و اختیار مطلق بخش خصوصی باشد مشخص نیست که با چه ساز و کاری می توان از حقوق مصرف کننده دفاع کرد.
فراموش نکنیم در حوزه لوازم خانگی که ممنوعیت واردات اعمال شد، بخش خصوصی داخلی تمام بازار را در انحصار گرفت و علاوه بر اینکه نتوانست پاسخ گوی نیاز بازار باشد، رو به چانه زنی برای افزایش قمیت آورد به طوری که حقوق مصرف کننده تضییع شد.
با توجه به مسائل بیان شده در پژوهش انجام گرفته، تسلط دولت بر دو بنگاه اصلی خودروسازی و وجود سهامداری چرخشی، دو ویژگی بارز ساختار مالکیتی فعلی خودروسازان است. با اینکه سهم مجموعه‌های دولتی در ایران‌خودرو 5.71 درصد و در سایپا 17.31 درصد است، اما خود سهامداری ایران‌خودرو و سایپا و همچنین سهامداری شرکت‌های عمومی وابسته به دولت باعث شده است تا دولت به بزرگترین سهامدار این دو شرکت تبدیل شود. در مجموع، حدود 72.57 درصد از سهام شرکت سایپا و حدود 52.07 درصد از سهام ایران‌خودرو در اختیار بخش عمومی و شرکت‌های زیرمجموعه این شرکت‌ها است.
دخالت بیش از اندازه دولت و بنگاه‌های خودروسازی از مهم‌ترین پیامدهای منفی ساختار مالکیتی فعلی است. بر اساس شواهد موجود، این موضوع به وضوح در اتخاذ تصمیمات، تعیین اهداف، چشم‌اندازها، راهکارهای اجرایی و انتصاب مدیران نمایان است، به‌طوری که خودروسازان را در برابر مداخلات دولتی آسیب‌پذیر کرده است. این مسئله باعث شده است که اعمال نظر دولت در بنگاه‌ها و دخالت در آن‌ها به‌صورت بی‌واسطه و به سرعت امکان‌پذیر شود و با تغییرات لحظه‌ای در دولت‌ها (تغییر رئیس‌جمهور، وزرا و حتی تغییر در سایر قوا و نهادهایی که بر دولت چانه‌زنی و اعمال قدرت دارند) صنعت خودرو دستخوش تحولات و بی‌ثباتی گردد.
همچنین سهامداری چرخشی از دیگر مهم‌ترین پیامدهای منفی ساختار مالکیتی فعلی است که باعث قفل شدن بخش عظیمی از سرمایه دو بنگاه خودروسازی به‌صورت سهام خودشان شده است. سرمایه عظیمی که می‌تواند به‌ویژه در دوران بحرانی فعلی بسیاری از مشکلات مالی این دو بنگاه را حل کند.
نزدیکی دولت و دو بنگاه خودروسازی و پدیده سهامداری چرخشی، دو موضوع جدا از هم نیستند، بلکه دو پدیده مرتبط هستند و هرگونه راه‌حلی باید این دو پدیده را با هم در نظر بگیرد. از این‌رو، بازطراحی ساختار داخلی، به معنای تعیین تکلیف شرکت‌های تابعه و وابسته غیرمرتبط با عملیات تولید یا غیرضروری، باید پیش‌نیاز هرگونه برنامه اصلاح ساختار مالکیتی قرار گیرد.
نکته مهم در طراحی الگوی اصلاح ساختار مالکیتی این است که اولاً روابط بخش عمومی و بنگاه به‌گونه‌ای تنظیم شود که روابط حمایتی به حداقل برسد. ثانیاً، با توجه به شرایط و بستر این صنعت، الگوی پیشنهادی برای اصلاح ساختار مالکیتی دو بنگاه خودروسازی کشور، باید امکان‌پذیر باشد.
واگذاری خودروسازان به بخش خصوصی با در نظر گرفتن الزامات آن، در راستای اصلاح رابطه سیاست‌گذار با شرکت‌های خودروسازی، از مهم‌ترین عواملی است که می‌تواند به برون‌رفت از چالش‌های موجود این صنعت کمک کند.
در این خصوص، رعایت الزامات برون‌بنگاهی شامل تدقیق چشم‌انداز و تدوین سیاست‌های توسعه صنعت خودروسازی و برقراری سازوکارهای حفظ حقوق سهامداران خرد به‌منظور جلوگیری از شکست واگذاری، ضروری است. همچنین به‌منظور افزایش کارایی در زمان گذار از شرایط فعلی به حالت خصوصی، نیاز است از راهکارهایی مانند واگذاری بنگاه و اجاره بنگاه استفاده شود.